Blog: Beschouwingen bij een doctrine crisisbeheersing

29 maart 2023

Hoe wordt er gekeken naar (het begrip) doctrine Crisisbeheersing? Enerzijds kan het een soort verplichting opleggen aan betrokken instanties. Anderzijds kan het ook worden gebruikt om de belangrijkste gemeenschappelijke uitgangspunten vast te leggen en tot gemeengoed te maken. Het lectoraat Crisisbeheersing pakt de handschoen op.

Van alle kanten klinkt de roep om een heldere doctrine crisisbeheersing. Binnen NIPV is het management volop bezig om deze doctrine te (helpen) ontwikkelen en staat het hoog op de prioriteitenlijst. Ook bij de ‘Drie grote werken’ (zelf denk ik dan meer aan De Nachtwacht; Het meisje met de parel en De Zonnebloemen) wordt de doctrine crisisbeheersing als één van de belangrijkste te realiseren wensen benoemd. Wat opvalt is dat degenen die hier om vragen (soms zelfs lijken te snakken), nogal uiteenlopende zaken noemen waarin die crisisdoctrine zou moeten voorzien en waaruit die zou moeten bestaan. Het is handig enige overeenstemming te hebben als iets (nieuws?) wordt gewenst. Wat wordt met doctrine bedoeld?

Een doctrine?

In de wereld van de krijgsmacht wordt vaak over de/een ‘militaire doctrine’ gesproken. Wikipedia (februari 2023) zegt hierover: “Militaire doctrine is de uitdrukking van hoe strijdkrachten bijdragen aan campagnes, grote operaties, veldslagen en gevechten. Het is een gids voor actie, in plaats van harde en snelle regels. Doctrine biedt een gemeenschappelijk referentiekader in het hele leger.”
In 2019 verscheen de Nederlandse Defensie Doctrine (NDD); een lijvig document (96 p.) waarin over doctrines wordt gezegd: “Zulke omschrijvingen verschaften eenheid van opvatting en kanaliseerden het militaire denken op de diverse niveaus van optreden. Krijgsgeschiedenis werd gezien als de voornaamste basis voor deze doctrinevorming” (1).
Ga er maar aan staan om tegen deze achtergrond voor de crisisbeheersing een overkoepelende doctrine te ontwikkelen: een gemeenschappelijk kader; eenheid van opvatting; alsmede een gids voor actie. Voor de krijgsmacht is dat al lastig; voor crisisbeheersing met zoveel verschillende betrokken organisaties en instellingen, zoveel verschillende mogelijke uitingsvormen (soorten crises), met variaties in tijdsduur, omvang e.v. lijkt dat schier onmogelijk.

Een unité de doctrine en de risico’s van een doctrine

Al in de jaren negentig van de vorige eeuw werd in het kader van de ontwikkelingen van de rampenbestrijding gesproken over de noodzaak van een ‘unité de doctrine’. Een eensluidende opvatting hoe in Nederland rampenbestrijding vorm en inhoud zou worden gegeven. Momenteel speelt dat thema duidelijk bij de bovenregionale samenwerking en opschaling. Steeds vaker zullen in de toekomst rampen en crises de regionale grens overstijgen. In dat geval is het waardevol als de verschillende veiligheidsregio’s onderling en gezamenlijk afspraken maken over de wijze waarop zij in die situaties zullen opereren. Daarbij is het duidelijk dat op voorhand de verschillen tussen de regio’s niet al te groot moeten zijn. Dat brengt op ons de relatie tussen autonomie en discipline.
James Q. Wilson schreef een klassiek geworden studie getiteld ‘Bureaucracy’ (1989). Mijn favoriete hoofdstuk uit dat (misschien wel boeiendste bestuurskundige) boek draagt de intrigerende titel ‘Turf’. Turf betekent niet alleen grond of graszoden, maar ook terrein, speelveld of invloedsfeer. Voor Wilson draait het in het hoofdstuk om het laatste: het afgebakende speelveld; dat deel waarover ‘je gaat’; je autonomie.

Wilson start het hoofdstuk met een aansprekend voorbeeld. Er waren twee ministers van Defensie die op geheel verschillende manieren opereerden. Onder de eerste (McNamara) groeide de krijgsmacht enorm. De tweede (Laird) moest draconische bezuinigingen doorvoeren (zo’n 25 procent). Vreemd genoeg werd Laird binnen de krijgsmacht veel populairder dan McNamara. Waarom? McNamara hanteerde een centrale aanpak waarbij hij ‘whiz kids’ stevige analyses liet maken wat Defensie nodig had en ging daarmee vervolgens aan de slag. Laird liet de afzonderlijke krijgsmachtonderdelen volledig vrij hoe zij de bezuinigingen zouden realiseren. Daarmee konden de verantwoordelijken van de verschillende onderdelen zelf de koers bepalen. Liever meer vrijheid en bezuinigen dan dat anderen bepalen wat er bij jou gebeurt.

Belangrijke aspecten van autonomie zijn volgens Wilson:
• Zorg dat je zelfstandige (unieke) taken hebt.
• Bevecht anderen die proberen jouw taken te gaan doen.
• Doe geen taken die veraf liggen van je kerntaken.
• Pas op voor allerlei samenwerkingsverbanden.
• Vermijd taken die verdeeldheid of protesten van anderen oproepen.
• Vermijd bekende/geleerde kwetsbaarheden.

En wat leert ons dit nu in relatie tot de roep om een doctrine? Een doctrine knaagt al snel aan de eigen autonomie. Hoe meer anderen bepalen wat jij wel of niet moet doen, hoe groter de kans op frustratie. Het volgen van een doctrine betekent dat eigen ‘turf’ wordt ingeleverd. Een doctrine betekent dat eerder ingezette paden soms moeten worden verlaten.

In concreto betekent een doctrine crisisbeheersing voor bijvoorbeeld veiligheidsregio’s dat een aantal zaken – die tot nog toe niet zijn geregeld of verschillend worden uitgevoerd – op eenzelfde manier moeten worden gedaan. Een doctrine verdraagt geen grote verschillen tussen regio’s of regio’s die zaken vooral op hun eigen manier wensen te doen. Recente crises (corona, opvang) lieten al zien hoe groot de verschillen tussen regio’s onderling zijn. Zowel de directeuren en hun managementteams als de bestuurders hebben op vele punten hun eigen ideeën en wensen. In een veiligheidsregio die veel taken en zaken bij de gemeenten belegt en vooral ‘mean and lean’ moet zijn, kijken leidinggevenden en bestuur echt anders naar een ‘unité de doctrine’ dan in een regio waar de veiligheidsregio juist groot en sterk wordt geacht. Een gezamenlijke doctrine tast de autonomie van de afzonderlijke organisaties/instanties aan. Knagen aan de autonomie van de regio’s ligt bij directeuren maar zeker ook bij hun bestuurders gevoelig.

Kansen voor een doctrine

De doctrine Crisisbeheersing kan aanleiding geven tot strijd tussen afzonderlijke organisaties en mogelijk voor sommigen voelen als een keurslijf. Tegelijkertijd kan het ook wel aanzetten geven om gezamenlijk een aantal uitgangspunten van de crisisbeheersing – bij elkaar de doctrine vormend – te benoemen. Hierbij een eerste voorzet aan de hand van negen begrippen:

Grenzeloze karakter

• De crises van vandaag en morgen kenmerken zich meer en meer door hun grenzeloze karakter (in termen van de veelheid van betrokkenen, het grotere en lastiger te definiëren gebied en de langere en onvoorspelbare tijdshorizon).
• Dat grenzeloze maakt goede afstemming, informatiedeling en samenwerking tussen de verschillende lagen van groot belang.

Netwerkmanagement

• Crisismanagement is netwerkmanagement: je doet het altijd in een genetwerkte omgeving met anderen.
• Cruciaal voor goed crisismanagement is te zorgen dat op alle niveaus de juiste personen/organisaties participeren (wie hebben we aan tafel; wie missen we?) en de beschikbare informatie wordt gedeeld.

Informatie

• Crisismanagement is vooral informatiemanagement.
• De rol van de reguliere en sociale media neemt toe; sociale media zijn minder doorslaggevend dan vaak gedacht.

Plannen

• Plannen zijn een aardig hulpmiddel maar wij hebben vaak een te groot vertrouwen in plannen.
• Opleiden, trainen en oefenen versterken de planmatige voorbereiding.

Veerkracht

• Naast plannen (inclusief OTO) vormt vooral veerkracht de tweede pijler onder goede crisisbeheersing.
• Veerkracht krijgt vorm door professionele hulpverleners, betrokken burgers en organisaties (publiek, semipubliek en privaat) en flexibel acterende autoriteiten. Alle drie de aspecten vergen inspanningen.

Besluitvorming

• In crises is het aantal bestuurlijke besluiten uiterst gering; het draait meer om operationele keuzes.
• Tegelijkertijd zijn autoriteiten van wezenlijk belang bij die crises (duiders, beeldbepalers, communicators e.v.) maar dus minder als ‘besluitvormers’.
• Zeker bij ‘moderne’ crises is verbindend leiderschap belangrijker dan ‘eenhoofdige leiding’.

Normaal en bijzonder

• Wat je zelden doet doe je zelden goed; een zeven voor crisismanagement is al een heel mooi cijfer.
• Sluit ook in bijzondere situaties zoveel als mogelijk aan op de reguliere processen.

De samenleving

• Goede crisisbeheersing kan alleen maar door de goede en permanente verbinding met het publiek vorm krijgen.
• De burgers/mensen doen het normaliter nog niet zo slecht in crises; de overheid is minder feilloos dan soms aangenomen.
• Inwoners hebben soms (te) veel vertrouwen in de overheid; de overheid soms (te) weinig in haar inwoners.

Na de crisis

• De ramp na de ramp is vaak lastiger dan de ramp zelf.
• Juist in deze fase is nog veel te winnen (psychosociale ondersteuning; verantwoord herstel; transparant evalueren).

Afronding

Het is dus de vraag wat je vindt en hoe je kijkt naar (het begrip) doctrine Crisisbeheersing. Enerzijds kan het een soort verplichting opleggen aan betrokken instanties. Dan zal er ook aandacht moeten zijn voor de risico’s die daarmee gepaard gaan, te weten afnemende autonomie. Anderzijds kan het ook worden gebruikt om de belangrijkste gemeenschappelijke uitgangspunten vast te leggen en tot gemeengoed te maken.
Eigenlijk zijn we er zelf ook niet helemaal uit hoe wij nu die crisisbeheersingsdoctrine zouden moeten invullen. Natuurlijk is het waardevoller iets te ontwikkelen dat de relevante actoren (veiligheidsregio’s en anderen) stimuleert in het denken en prioriteren dan te komen met een leidraad die (sommige) organisaties niet con amore zullen verwelkomen. Vanuit dat idee willen wij vanuit het lectoraat Crisisbeheersing vooral proberen aspecten van dat gemeenschappelijke gedachtengoed te bundelen. Een doctrine voor onderwijs en opleiden.
Omdat daar zoveel verschillende en deels elkaar overlappende thema’s en onderwerpen aan bod komen betekent dat deze niet zomaar in één doctrine zijn te vangen. Met het lectoraat zijn wij recent gestart met het opstellen van een Basisboek Crisisbeheersing waarmee wij hopen voor onderwijs en praktijk een bijdrage te leveren. Wat zou de (beginnende) medewerker Crisisbeheersing (bij een veiligheidsregio, gemeente, ministerie of grote organisatie) sowieso moeten weten? Forse aantallen nieuwe medewerkers zijn immers door de BDUR-gelden in aantocht. Het basisboek is dan misschien geen doctrine; het is de bedoeling dat het straks wel ‘the state of art’ geeft – misschien wel die Meesterwerken – van de hedendaagse crisisbeheersing. Wat zijn belangrijke termen en begrippen; wat zijn belangrijke principes en werkwijzen; wat leert al dat ramponderzoek en ook al die casuïstiek ons?

Menno van Duin
lector Crisisbeheersing