Blog: Veiligheidsbeleving en de keten van vertrouwen

Al meer dan 20 jaar houd ik mij bezig met de veiligheid van gevaarlijke stoffen in de chemische industrie en tijdens transport via weg, water, spoor en buisleidingen. Een belangrijke vraag hierbij is hoe mensen in de omgeving voldoende beschermd kunnen worden tegen de gevolgen van een brand, explosie of een giftige wolk.

Die vraag is belangrijk omdat Nederland een klein land is en niet de luxe heeft om gevaarlijke stoffen overal op afstand te houden. We moeten het doen met de ruimte die er is en daarom wordt in Nederland al decennia nagedacht over waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen aanwezig mogen zijn.

Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de omvang van mogelijke effecten, maar ook naar de kans dat gevaarlijke stoffen vrijkomen. Op basis daarvan worden risicocontouren berekend en maatregelen getroffen om risico’s binnen acceptabele grenzen te houden. Deze rekenkundige kant van veiligheid is objectief en gebaseerd op modellen en berekeningen. Toch zegt de grootte van risicocontouren niet alles over hoe burgers risico’s ervaren en hoe veilig ze zich voelen. De beleving van risico’s speelt een minstens zo belangrijke rol.

Lees ook Blog: burgerparticipatie bij energietransitieprojecten: omgevingsveiligheid is geen sinecure

Risicobeleving

In 2025 publiceerde het RIVM een rapport over een onderzoek hoe mensen activiteiten met gevaarlijke stoffen in hun woonomgeving ervaren. De geïnterviewden wonen dicht bij chemische industrie of bij transportroutes. Op vragen over veiligheid in hun leefomgeving, werden gevaarlijke stoffen niet of nauwelijks genoemd, maar wel onderwerpen als verkeersveiligheid, sociale veiligheid, geluidshinder, luchtkwaliteit en gezondheidseffecten.

Men was zich weinig bewust van de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen en voelden zich op dat vlak veilig. De kans dat er een ongeval plaatsvindt, werd klein geacht en was niet iets waar zij veel mee bezig waren. Het rapport gaf ook aan dat de mensen veel vertrouwen hadden in de overheid, in werkprocedures en in maatregelen om incidenten met gevaarlijke stoffen te beperken.

Een heel ander voorbeeld van risicobeleving maakte ik zelf mee in het voorjaar van 2024, toen ik als onafhankelijke deskundige uitleg gaf over ammoniak op bewonersavonden in Rozenburg en Hoek van Holland. Er was namelijk veel weerstand tegen en discussie over de mogelijke komst van een zeer grote ammoniakopslag in de Rotterdamse haven. Omwonenden vonden dat de mogelijke gevolgen van het vrijkomen van ammoniak te groot waren, dat de opslag te dicht bij woongebieden zou komen te liggen en dat de kans op een incident niet uit te sluiten is.  

Risicobeleving uitgelegd

Deze twee voorbeelden laten zien dat mensen risico’s en veiligheid verschillend kunnen ervaren, afhankelijk van de omstandigheden. Dat heeft alles te maken met de manier waarop mensen gevaren en risico’s waarnemen, inschatten en beleven (risicoperceptie). Daarbij spelen niet alleen kenmerken van het risico zelf een rol, maar ook persoonlijke ervaringen en de sociale omgeving waarin mensen zich bevinden.

Risicoperceptie wordt onder andere beïnvloed door factoren als:

• Vertrouwen in de instellingen die risico’s beheersen
  Burgers kunnen risico’s vaak zelf niet beoordelen en zijn daarvoor afhankelijk van instanties. Hoe meer zij vertrouwen hebben dat instanties deskundig, eerlijk en zorgvuldig zijn, hoe meer een risico wordt geaccepteerd.
• Vrijwilligheid, controle en inspraak
  Hoe meer mensen vrijwillig een gevaar aangaan of daar controle of inspraak op hebben, hoe meer een risico wordt geaccepteerd.
• Gevoelens van angst en onzekerheid
  Hoe groter de gevoelens van angst, onzekerheid en onbekendheid zijn, hoe minder een risico wordt geaccepteerd. Negatieve gevoelens vergroten vaak de waargenomen ernst van een risico.
• De mogelijke ernst van gevolgen
  Hoe kleiner de gevolgen, hoe meer een risico wordt geaccepteerd

Van al deze factoren wordt vertrouwen gezien als de meest bepalende factor voor het ervaren van veiligheid. Vertrouwen is dus een groot goed. Als mensen vertrouwen hebben in een instantie, dan versterkt dat het gevoel van veiligheid. Wanneer vertrouwen ontbreekt, wordt vrijwel elke boodschap met scepsis ontvangen en kan dit zelfs weerstand oproepen bij de ontvanger. Wantrouwen wordt versterkt doordat nieuwe informatie vooral wordt gezien als bevestiging van bestaande twijfels.

Vertrouwen groeit langzaam maar kan in een oogwenk verloren gaan, vandaar ook het gezegde ‘vertrouwen komt te voet en gaat te paard’. Het vertrouwen in instanties is gevoeliger voor negatieve gebeurtenissen en berichtgevingen, dan voor positieve. Dat hangt samen met het psychologisch verschijnsel dat negatieve informatie doorgaans meer invloed heeft op ons oordeel dan positieve informatie van vergelijkbare sterkte.

In het RIVM-onderzoek waren de meeste deelnemers zich niet bewust van de risico’s van gevaarlijke stoffen in hun directe omgeving. Toen ze daarop geattendeerd werden, voelden ze zich nog steeds veilig, onder andere omdat er overal wel gevaarlijke stoffen zijn, omdat andere risico’s misschien wel gevaarlijker zijn en omdat ze erop vertrouwen dat overheden en andere instanties de risico’s laag en beheersbaar houden.

Bij de ammoniakopslag in Rotterdam daarentegen vonden omwonenden de mogelijke gevolgen van een incident te groot en wantrouwden ze DCMR als toezichthouder, omdat DCMR geen wettelijke grond zag om het bedrijf een milieueffectrapportage te laten maken.

Een keten van vertrouwen

Momenteel zijn waterstofaggregaten in opkomst omdat zij stroom kunnen leveren op plekken waar niet of onvoldoende stroom voorhanden is. Denk aan bouwplaatsen en evenementen. Bij een waterstofaggregaat wordt een trailer geplaatst met waterstof om het aggregaat van waterstof te voorzien.

Er staat echter nergens beschreven welke veiligheidsmaatregelen genomen moeten worden om mensen in de omgeving te beschermen tegen de mogelijke gevolgen van het vrijkomen van waterstof. NEN (Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie Instituut) heeft daarom in samenwerking met het bedrijfsleven een Nederlands Technische Afspraak (NTA) voor waterstofaggregaten ontwikkeld. De NTA geeft geen absolute garantie op veiligheid, maar biedt bedrijven kaders om hun veiligheidsaanpak te onderbouwen en biedt bevoegde gezagen een basis om die aanpak te beoordelen.

Dit voorbeeld laat zien dat veiligheid is gebaseerd op een keten van vertrouwen. Bedrijven vertrouwen er op dat zij met de NTA kunnen laten zien hoe zij veiligheid hebben geborgd. Overheden vertrouwen vervolgens op de kwaliteit van de NTA en op de degenen die deze in de praktijk toepassen. Aan het eind van de keten staan de burgers die er op vertrouwen dat overheden alleen situaties toestaan die voldoende veilig zijn.

Dat vertrouwen ontstaat niet vanzelf. Het vraagt van bedrijven dat zij risico’s inzichtelijk maken, van overheden dat zij risico’s zorgvuldig afwegen en daar open over communiceren en van toezichthouders dat zij laten zien hoe zij tot hun oordeel komen. Juist wanneer er onzekerheden zijn of wanneer belangen botsen, wordt zichtbaar of een organisatie het vertrouwen van burgers waard is.

Daarmee komen we terug bij de vraag waarmee ik deze blog begon: hoe beschermen we mensen in de omgeving tegen de gevolgen van een brand, explosie of giftige wolk? Het antwoord ligt niet alleen in regels en technische maatregelen, maar ook in de manier waarop bedrijven, overheden en toezichthouders omgaan met onzekerheden, keuzes uitleggen en verantwoordelijkheid nemen. Tegelijkertijd wordt veiligheid niet alleen bepaald door hoe groot een risico daadwerkelijk is, maar ook door de mate waarin burgers erop vertrouwen dat risico’s zorgvuldig worden beheerst.

Margreet Spoelstra
senior onderzoeker-adviseur energie- en transportveiligheid