Grotere batterijopslag, grotere risico’s!
Nieuws van het LEC Industriële Veiligheid, oktober 2024
Het LEC Industriële Veiligheid (LEC IV) ziet de ontwikkelingen rond opslagvoorzieningen voor lithium-ion batterijen met zorg tegemoet. De PGS 37-2 geeft veiligheidsrichtlijnen voor dergelijke opslagen, met als uitgangspunt dat opslagcompartimenten niet groter zijn dan maximaal 2500 m2. In het bedrijfsleven groeit, als gevolg van de energietransitie, de roep om grotere batterijopslagvoorzieningen. Grote opslagen houden deze betaalbaar. In de praktijk blijken bevoegde gezagen die veel grotere opslagvolumes, soms wel meer dan het tienvoudige, ook steeds vaker te vergunnen. Bedrijven en omgevingsdiensten uiten de wens een handreiking voor veiligheidsmaatregelen voor opslagen groter dan 2500 m2 te ontwikkelen. Niet zonder meer doen, is de mening van Jan Meinster van het LEC IV. Immers grotere volumes geven ook andere scenario’s en effecten.
Betaalbare energietransitie versus het veiligheidsbelang
Het is een dilemma waar zowel beleidsmakers als toezichthouders mee worstelen: het belang van een betaalbare energietransitie versus het veiligheidsbelang. De elektrificatie van de samenleving, in het bijzonder van de mobiliteit (fietsen, scooters, auto’s) is niet te stuiten en daarom neemt de vraag naar lithium-ion batterijen als energiedragers sterk toe. In dagblad Trouw was op 6 september jl. te lezen dat de verwachte vraag naar batterijen in Europa in 2030 vijfmaal zo groot is als in 2023. Fabrikanten hebben dan ook steeds meer behoefte aan opslagruimte voor lithium-ion accu’s. Zij vragen bevoegde gezagen bij de vergunningverlening dan ook om grotere opslagvolumes toe te staan dan de maximaal 2500 m2 die momenteel als grens wordt gesteld in de geldende veiligheidsrichtlijn, de PGS 37-2.
Overgangssituatie
Feitelijk is momenteel sprake van een overgangssituatie. Er bestaan al grotere opslagen, omdat er tot het van kracht worden van de PGS 37-2 geen regelgeving was voor de grootschalige opslag van lithium-ion batterijen. Ze werden als ‘ongevaarlijke koopmansgoederen’ beschouwd en opgeslagen in grote loodsen, soms in combinatie met andere goederen. Bedrijven die nu vergunningaanvragen doen op basis van de PGS 37-2 voelen een ongelijkheid met bedrijven die grootschalige opslag zónder toepassing van de PGS 37-2 hebben gerealiseerd. Het is in dat soort gevallen ‘gewoon’ dat huidige situaties die niet voldoen worden verbeterd of gesaneerd. Enkele veiligheidsregio’s kiezen ervoor om voor bestaande opslagsituaties maatwerk mogelijk te maken waarmee een verbetering in de veiligheid wordt bereikt, maar niet aan de PGS 37-2 wordt voldaan.
Bedrijven geven aan dat door de realisatie van compartimenten van maximaal 2500 m2 de opslagvoorziening te duur wordt en daarmee de opslag van batterijen niet rendabel zou zijn. Omgevingsdiensten maken zich door dergelijke berichten zorgen over de voortgang van de energietransitie, waarin batterijen een zeer belangrijke component zijn.
Onbeheersbaar
“Die 2500 m2 is niet voor niets gekozen als uiterste grens voor een veilige opslag”, betoogt beleidsmedewerker Jan Meinster van het LEC IV. “De richtlijn gaat uit van een vloeroppervlak van maximaal 50 bij 50 meter, omdat bij die afmetingen in geval van brand nog een effectieve defensieve buiteninzet mogelijk is. Bij grotere vloeroppervlakken is dat niet mogelijk, waardoor het risico van een onbeheersbare en zeer langdurige brand met toxische uitstoot veelal onacceptabel groot zal zijn. Want zo’n brandscenario zal grote en langdurige effecten hebben op de gezondheid en het milieu en kan andere maatschappelijke processen en bedrijvigheid in de omgeving van de opslag langere tijd ernstig verstoren. Bovendien zal ook een langdurige inzet van de brandweer nodig zijn, die ten koste gaat van de paraatheid voor andere incidenten. De verwachte sterke groei van grootschalige opslagvoorzieningen en de mogelijke toename van branden in dergelijke gebouwen nopen de brandweer dan ook na te denken over de noodzaak tot uitbreiding van haar personele capaciteit.”
Geen barrières
Het LEC IV krijgt vanuit het IV-netwerk van de veiligheidsregio’s signalen dat omgevingsdiensten bereid zijn om opslagen groter dan 2500 m2 toe te staan. Reden is de druk vanuit de politiek en een deel van de opslagindustrie om met het oog op de ambitieuze nationale klimaat- en energiedoelen vooral niet te veel barrières op te werpen in de lopende energietransitie. Te stringente eisen aan bijvoorbeeld de maximale omvang van een batterijopslag kunnen zo’n barrière vormen.
In het IV-netwerk is de stellingname duidelijk: de veiligheidsregio’s zijn adviseurs voor het bevoegd gezag bij vergunningaanvragen voor batterijopslagen en bekijken die bedrijfsactiviteiten door een ‘veiligheidsbril’. Met als leidende uitgangspunten dat de risico’s van langdurige rookoverlast (met toxische emissies) en gevaren voor gezondheid en milieu (o.a. vervuild, zeer basisch bluswater) bij zeer grote batterijopslagen onacceptabel zijn en het handelingsperspectief voor de brandweer nihil is.
Verkenning NIPV
Het NIPV heeft zelf het initiatief genomen om een verkenning uit te voeren naar aanleiding van de roep om grotere opslagen vanuit de omgevingsdiensten en bedrijfsleven. In juli is een rapport gepubliceerd van een verkenning naar de mogelijkheden van aanvullende veiligheidsmaatregelen voor opslagen groter dan 2500 m2. De onderzoekers namen de brandrisico’s van lithium-ion batterijen en opslagvoorzieningen onder de loep (gevaar thermal runaway, explosie, snelle branduitbreiding, toxische uitstoot), keken naar de huidige wet- en regelgeving en naar richtlijnen en maatregelen die in huidige opslagen al worden toegepast. Vervolgens is een studie uitgevoerd naar mogelijke extra maatregelen die ertoe kunnen bijdragen dat verantwoord grotere lithium-ion opslaggebouwen kunnen worden gerealiseerd.
De verkenning en analyse resulteerden in vijftien maatregelen die ruimte kunnen bieden om het gesprek hierover tussen bedrijf, omgevingsdienst en veiligheidsregio aan te gaan, voor die situaties waarin de PGS 37-2 geen uitkomst biedt. Belangrijke afwegingscriteria zijn blijkens het NIPV-rapport: de wijze waarop lithium-ion batterijen in de opslag zijn verpakt, de afstand van de opslag tot woonbebouwing, mogelijkheden om aangetaste of brandende batterijen veilig uit de opslag te halen en de toepassing van brandblusinstallaties (sprinkler). De onderzoekers stellen in het rapport dat grotere opslagen niet zonder meer mogelijk zijn, maar dat met aanvullende maatregelen de risico’s wel beheersbaar kunnen worden gemaakt. Dat is een afweging die het bevoegd gezag per specifiek geval zal moeten maken; lokaal maatwerk op basis van inrichting van de opslag en omgevingsfactoren.
Advies LEC IV en Sector Milieu & Industrie
Het LEC IV en de Sector Milieu & Industrie van Brandweer Nederland adviseren de veiligheidsregio’s om de PGS 37-2 (en PGS 15) in principe als basis te houden voor het beoordelen van vergunningaanvragen voor batterijopslagloodsen. Die richtlijnen gaan immers ook als toetsingskaders gelden in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) onder de Omgevingswet. Bij maatwerk, bijvoorbeeld bij bestaande grotere opslagen, adviseren de kennisplatforms om het uithalen van batterijen met heftruck slechts toe te staan als maatregel in beheersbare en gecontroleerde situaties. Bovendien zouden uitbrandscenario’s alleen worden toegestaan als er geen kwetsbare objecten (woon/infra) in de omgeving zijn en dit maatwerk bestuurlijk wordt vastgesteld. Toepassing van kleinere compartimenten in de opslagen (conform PGS 37-2) om onbeheersbare branduitbreiding tegen te gaan, zou het uitgangspunt moeten zijn, zeker in nieuwe situaties. Ook zou, vanwege de externe effecten van brand met lithium-ion energiedragers, de omgeving van de batterijopslag het belangrijkste afwegingskader moeten zijn. Daarbij gaat het niet alleen om externe veiligheidscontouren voor de veiligheid en gezondheid van omwonenden, maar ook om de potentiële maatschappelijke impact in termen van ontwrichting van onder andere industriële processen, spoor- en waterwegen.
Het LEC IV staat niet alleen in zijn pleidooi om niet af te wijken van de PGS 37-2. Ook het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zegt niets te zien in het ontwikkelen van een handreiking voor grotere opslagen dan 2500 m2. Zo ziet het ministerie onvoldoende borging van de bestrijdbaarheid van branden en te weinig effectieve (extra) maatregelen voor de brand- en rampbestrijding, arbeids- en omgevingsveiligheid en milieu.
Arbeidsveiligheid
Ook de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) heeft zich over het thema gebogen. De rijksinspectiedienst bekeek de aspecten van arbeidsveiligheid in situaties waarin werknemers (en brandweerlieden) worden ingezet bij het verwijderen van batterijen uit de opslag bij een (gecontroleerde) brand.
Die inzet in risicovolle omstandigheden is volgens de NLA niet bij voorbaat verboden, maar de werkgever moet dan wel alles in het werk stellen om de veiligheid en gezondheid van de betreffende medewerkers zo goed mogelijk te waarborgen. De Arbeidsomstandighedenwet geeft hiervoor de kaders. Zo moet sprake zijn van noodzaak om de bewuste werkzaamheden uit te voeren en mogen uitsluitend werknemers die met deze noodzakelijke taak zijn belast de getroffen ruimte betreden. Bovendien moeten zij zijn voorzien van de juiste beschermende kleding en uitrusting om blootstelling aan toxische stoffen of andere gezondheidsgevaren te voorkomen en mogen de werkzaamheden niet langer worden uitgevoerd dan strikt noodzakelijk. De werkgever moet vóór uitvoering van die werkzaamheden bovendien alle mogelijke gevaren voor zijn personeel goed identificeren en evalueren, als basis voor de te treffen beschermende maatregelen.
Samenvattend: bij een dreigende thermal runaway in opgeslagen batterijen of daadwerkelijke branden in grootschalige batterijopslagen, vormen de brandbestrijding en het treffen van noodmaatregelen om verdere escalatie te voorkomen complexe uitdagingen. Het werk is voor de brandweer en andere betrokken werknemers niet zonder risico’s. De uitdagingen voor de operationele inzet en arbeidsveiligheid zijn al groot genoeg bij opslagen tot 2500 m2. Er zijn, zowel vanuit het oogpunt van brandbeheersing en veilige repressieve inzet als vanuit het oogpunt van arbeidsveiligheid, voldoende redenen om opslagvoorzieningen groter dan 2500 m2 niet toe te staan. Als een situatie zodanig is dat ook de veiligheidsregio een afwijking van de PGS 37-2 noodzakelijk acht, moet zéér goed worden nagedacht over risico’s voor omgeving en personeel, inclusief brandweerpersoneel en de gevolgen van een langdurige en onbeheersbare brand op de omgeving en voor de repressieve organisatie.
