Blog: Bevolkingszorg, nazorg en herstelzorg: samenhang voorbij de vlam

25 november 2025

Ook in de actuele discussie over maatschappelijke weerbaarheid krijgen herstel en nazorg weinig aandacht. Ten onrechte, zegt bijzonder hoogleraar Crises, Veiligheid & Gezondheid Michel Dückers. Want de gevolgen voor mens en samenleving in de nafase werken diep en langdurig door. In deze blog gaat hij hier verder op in. Dückers is bijzonder hoogleraar Crises, Veiligheid & Gezondheid aan de Rijksuniversiteit Groningen, ARQ, NIPV, Nivel & RIVM.

Maatschappelijke weerbaarheid en veerkracht draaien om het vermogen om verstoringen en dreigingen te kunnen weerstaan of doorstaan. In hoeverre is de samenleving opgewassen tegen de impact en in staat om de gevolgen in te dammen, terug te veren, te helen en zich aan te passen? Na het bestrijden van de dreiging volgt de terugkeer naar ‘het normale’. Binnen de Nederlandse crisisorganisatie wordt een uniek begrippenkader gehanteerd om deze opgave in de nafase omschrijven, waaronder bevolkingszorg, nazorg en herstelzorg.

Maar wat gaat er achter deze begrippen schuil en wat vraagt het van overheden, burgers en bedrijven? Deze blog is een poging om deze thematische aandachtsgebieden binnen de crisistijdlijn uit te werken met oog voor hun onderlinge samenhang.

De veiligheidsketen

In figuur 1 is de veiligheidsketen weergegeven. Te zien is hoe oog voor risico’s (proactie) wordt gevolgd door maatregelen om risico’s te beheersen (preventie) en capaciteit op te bouwen voor als het mis mocht gaan (preparatie). Zodra de ramp zich voltrekt, zal de inzet in de acute fase gericht zijn op het bestrijden en indammen van de dreiging (respons/repressie).

Daarna volgt de veelal langdurige nafase waarin oplossingen worden gezocht voor ontstane materiële en immateriële schade en verliezen, maar ook de aanleiding, het verloop en de aanpak van de ramp worden bestudeerd en verantwoording wordt afgelegd (herstel/nazorg). De nafase is zo bezien vooral een tijdsindeling.

Figuur 1 wekt ten onrechte de indruk dat de fasen lineair achter elkaar volgen en iedere volgende fase begint zodra de vorige is gerealiseerd. Evenmin is de tijdsduur gelijk en staat niet vast. Het lijkt bijvoorbeeld alsof de acute fase en de nafase even lang duren, maar dat pakt natuurlijk in werkelijkheid anders uit. De acute fase kan uren, dagen en zelfs weken of maanden duren, bijvoorbeeld bij een overstroming of pandemie. Bij de nafase gaat het om maanden tot, bij grote rampen of gebeurtenissen met omvangrijke schade, vele jaren.

NB Uiteraard zijn de tijdsfasen zoals hier beschreven een vereenvoudiging. Dat is al aangestipt, maar we hebben het nog niet gehad over gelijktijdige crises, stapeling van gebeurtenissen of het verloop van langdurig sluimerende crises met een diffuse acute fase. Dat gaat echter te ver voor deze bijdrage.

Drie aandachtsgebieden

Waaruit bestaat nu de opgave in de (opbouw naar de) nafase? Die kunnen we ruwweg benaderen vanuit drie aandachtsgebieden die voor een deel overlappen.

In figuur 2 is terug te zien dat ‘bevolkingszorg’ vooral de acute fase bestrijkt en voorziet in een opmaat of vertrekpunt voor de uitdagingen in de nafase die onder de verantwoordelijkheid vallen van de gemeentelijke crisisbeheersing.

‘Nazorg’ is gericht op psychosociale ondersteuning en zorg voor getroffen burgers en professionals (de mens) en loopt van de acute fase langdurig door in de nafase. Datzelfde geldt voor ‘herstelzorg’ dat verder gaat dan mensen, maar ook dieren, materiële zaken, culturele aspecten en de sociale en fysieke leefomgeving omvat, inclusief maatschappelijke randvoorwaarden zoals openbaar bestuur en rechtspraak (zie Dückers, M. & Van Zutphen, R. (2025). Herstelzorg. Basisboek crisisbeheersing. Boom).

Bevolkingszorg

Het ‘Eindadvies Uniform Kwaliteitskader Bevolkingszorg (UKB)’ beschrijft gemeentelijke crisisbeheersing en bevolkingszorg als volgt: ‘Gemeentelijke crisisbeheersing omvat alle opgeschaalde werkzaamheden van een gemeente ten tijde van een incident, ramp of crisis. Het deel van deze werkzaamheden dat is georganiseerd binnen de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing vindt plaats onder de noemer bevolkingszorg, zoals omschreven in het Besluit veiligheidsregio’s. Tijdens grote ongevallen, rampen en acute crises is bevolkingszorg tevens het aanspreekpunt voor de andere hulpverleningsketens zoals brandweer, politie en GHOR voor de samenwerking tussen de betrokken gemeentelijke diensten. Bevolkingszorg is gericht op de acute fase en daarom is het van belang dat voor de middellange (24-72 uur) en lange termijn (> 72 uur) [tussen incidentgemeenten en bevolkingszorg] wordt afgestemd over de wijze waarop de gemeentelijke crisisbeheersing wordt vormgegeven’ (zie Veiligheidsberaad (2023). Eindadvies Uniform Kwaliteitskader Bevolkingszorg).

Welke taken vallen onder bevolkingszorg? Het eindadvies UKB onderscheidt:

• Verzorgen van crisiscommunicatie
• Voorzien in opvang en verzorging van de bevolking
• Voorbereiden van de nafase ten behoeve van getroffen gemeenten
• Coördineren van het informeren van verwanten van slachtoffers
• Adviseren van het regionaal operationeel team
• Coördineren van de registratie van slachtoffers en schade(gevallen) ten behoeve van bovenstaande taken.

Deze taken zijn verwant aan de oorspronkelijke omschrijving in het Besluit veiligheidsregio’s, waarbij expliciet ‘de preparatie op de nafase’ is opgenomen. Bovendien is de coördinatie van de registratie van ‘slachtoffers’ – of liever getroffenen – en ‘schade(gevallen)’ dienstbaar gemaakt aan de overige taken.

Nazorg

Een nazorgdefinitie is uitgewerkt in de ‘Multidisciplinaire richtlijn psychosociaal crisismanagement‘: ‘alle zorg-, hulp- en/of dienstverlening die geleverd wordt ter ondersteuning, begeleiding of monitoring van mensen tijdens de nafase van een (ingrijpende) gebeurtenis’.

In de richtlijn wordt een onderscheid gemaakt in vijf categorieën van psychosociale ondersteuning en zorg, die samen kunnen bijdragen aan het herstel en de preventie van (langdurige) gezondheidsklachten. In het ‘Basisboek crisisbeheersing‘ vatten Jansen en Bertholet deze samen:

1. Basiszorg
   Het waarborgen van veiligheid en het vervullen van primaire behoeften, zoals onderdak, voedsel, medische zorg en medicatie. Dit vormt de eerste stap in het bieden van stabiliteit en bescherming voor de getroffenen. Het helpt stressoren te minimaliseren, zodat getroffenen zich beter kunnen richten op het verwerken van de ramp.
2. Informatie
   Informatievoorziening is van cruciaal belang in de nasleep van een ramp of crisis. Getroffenen hebben behoefte aan betrouwbare en duidelijke informatie over de gebeurtenis zelf, de stand van zaken, het lot van dierbaren en wat zij kunnen verwachten. Goede informatie vermindert onzekerheid en helpt getroffenen ook met een gevoel van controle over de eigen situatie, wat essentieel is voor hun herstel.
3. Emotionele en sociale steun
   Sociaal-emotionele steun richt zich op het bieden van erkenning, betrokkenheid en begrip voor de emoties die getroffenen ervaren. Dit kan variëren van het bieden van een luisterend oor tot het aanbieden van sociale interactie en het bevorderen van een gevoel van verbondenheid met anderen.
4. Praktische hulp
   Na een crisis kunnen getroffenen worden geconfronteerd met praktische problemen die hun dagelijkse functioneren verstoren. Dit kan variëren van administratieve kwesties, zoals het aanvragen van schadevergoeding of het regelen van verzekeringen, tot juridische en financiële vraagstukken. Het bieden van praktische hulp helpt getroffenen hun leven weer op de rails te krijgen, door het wegnemen van barrières die hun herstelproces belemmeren.
5. Zorg bij gezondheidsklachten
   Hoewel de meeste getroffenen met de juiste ondersteuning zelfstandig zullen herstellen van een crisis, kunnen sommigen langdurige of ernstige psychosociale problemen ervaren, zoals angst, depressie of posttraumatische stressstoornis (PTSS). Het tijdig signaleren van deze klachten en het doorverwijzen naar gespecialiseerde zorg is essentieel om te voorkomen dat problemen chronisch worden.

Dit vat samen hoe nazorg neerkomt op ‘psychosociaal crisismanagement’ zodra door verschillende crisisfasen heen bewust wordt nagedacht over de impact van ingrijpende gebeurtenissen en benodigde ondersteuning en zorg voor burgers en professional. Er zijn afzonderlijke richtlijnen ontwikkeld voor hulpdiensten en defensiepersoneel en zorgprofessionals.

Herstelzorg

Herstelzorg wordt nog niet zo lang gebruikt. De Evaluatiecommissie Evaluatie Wet veiligheidsregio’s hanteert de termen ‘herstel’ en ‘herstelfase’. Dat geldt eveneens voor de ‘Contourennota Versterking Crisisbeheersing en Brandweerzorg‘.

De contourennota hanteert ‘herstel’ en ‘nafase’ en benoemt meerdere aandachtsgebieden uit figuur 2 in samenhang: ‘De nafase omvat meer activiteiten dan de nazorg (in het kader van bevolkingszorg) en maakt reeds een belangrijk onderdeel uit van de crisisrespons’ (p. 10). In de contourennota en in de Evaluatie Wet veiligheidsregio’s wordt overigens niet nader uitgewerkt wat de herstelfase of -opgave allemaal omvat.

Wel wordt herstel ondubbelzinnig gezien als onderdeel van de crisisbeheersing, neem deze tekst uit de wetsevaluatie: ‘De commissie ziet de herstelfase nadrukkelijk als onderdeel van crisisbeheersing en onderstreept het belang om oog te hebben voor de geleidelijke overgang van de acute respons naar een situatie van langdurige respons gecombineerd met terugkeer naar de reguliere situatie’ (p. 133).

Herstelzorg bevat een element van ‘herstel’. Dat kan neerkomen op herstel op eigen kracht, van wat is beschadigd, materieel of immaterieel, zichtbaar of minder zichtbaar. De toevoeging ‘zorg’ geeft aan dat dit herstel niet in alle gevallen vanzelf zal gaan en inzet van een verantwoordelijke partij vergt, bijvoorbeeld een overheid. Afhankelijk van de schaal van de ramp of crisis kan herstelzorg naast lokale inspanningen ook overkoepelende coördinatie en ondersteuning vereisen vanuit bovenregionale of landelijke overheden.

Herstelzorg draait om de terugkeer naar het normale leven na de ramp. In de praktijk is dat niet altijd mogelijk, zeker als sprake is van menselijke verliezen of andere zaken die onvervangbaar zijn voor getroffen burgers, of zelfs de samenleving als geheel raken.

Los van de scope gericht op (psychosociale) opvang en ondersteuning voor getroffenen op korte en langere termijn, tevens onderdeel van bevolkingszorg en nazorg, raakt de thematiek van herstelzorg, afhankelijk van de schaal van ramp of crisis, allerlei beleidsterreinen.

De reikwijdte is uitgewerkt in thematische overzichten. Voor lokale overheden is dit eerder beschreven in ‘En nu …? handboek voor de nafase van incidenten, rampen en crises’. Op landelijk niveau zijn thematische lijsten opgenomen in ‘Richting geven aan de laatste schakel: de nafase’ en het ‘Nationaal Handboek Crisisbeheersing’. Zie de lijst met nafasethema’s hieronder. Bijsluiter: de lokale en nationale thema’s zijn niet altijd bij iedere gebeurtenis van toepassing. Het zijn hulpmiddelen voor de planning en uitvoering van herstelzorg.

Nafasethema’s Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming

• Coördinatie en organisatie nafase
• Verantwoording afleggen/politieke verantwoording
• Continuïteit en herstel vitale processen
• Registreren en volgen getroffenen/evacués/slachtoffers
• (Her)huisvesting, herstel en wederopbouw
• Voedselvoorziening
• Gezondheidszorg
• Psychosociale zorg/hulp
• Stimuleren sociale cohesie samenleving
• Noodmaatregelen sociale zekerheid
• Monitoren/aanpak natuur-, milieu- en landschapsschade
• Afvalverwerking/afvoer rioolwater
• Continuïteit openbaar bestuur, rechtspraak, politie etc.
• Continuïteit transport (o.a. vitale infrastructuur)
• Continuïteit economisch leven/marktwerking
• Veiligstellen cultureel erfgoed
• Damage assessment
• Reconstructie van het getroffen gebied
• Schadevergoedingen en financiële voorzieningen
• Registratie tijdelijke/semipermanente opvang geëvacueerd vee, dierengezondheid en dierenwelzijn
• Continuïteit hulpdiensten
• Publieksinformatie
• Uitvaart, rouwverwerking en herdenkingen
• (Strafrechtelijk) onderzoek en aansprakelijkheid
• (Rijks)toezicht
• Evaluatieonderzoek.

De opgave

Duidelijk mag zijn dat bevolkingszorg, nazorg en herstelzorg naast onderscheidende en overlappende ook complementaire aandachtsgebieden zijn. Ze vereisen afzonderlijk aandacht, maar idealiter moeten we ze in samenhang vormgeven met oog voor overdrachtsmomenten en veranderende prioriteiten.

Deze bijdrage bouwt voort op kaders die per aandachtsgebied beschikbaar zijn en in ontwikkeling zullen blijven. Dat laatste is onvermijdelijk. Ideeën over dreigingen, taken en benodigde capaciteiten zijn veranderlijk.

Ondanks deze dynamiek is het van belang dat we de aandachtsgebieden inhoudelijk en praktisch duurzaam aan elkaar verbinden. Wie is waarvoor verantwoordelijk, wanneer is een ander aan zet en hoe dat goed over te dragen en te faciliteren? Partners zullen vanuit eigen aandachtsgebieden en thema’s moeten uitzoomen en samenwerken aan de beantwoording van deze vragen, met oog voor behoeften vanuit burger en samenleving. Het zal tot uiting moeten komen in samenwerkingsnetwerken, strategieontwikkeling en scenariodenken. Dat biedt de beste garantie tegen verkokering. En het vergroot de kans dat het gedroomde potentieel van overheden, burgers en bedrijven daadwerkelijk wordt benut.

Belangrijk om voor ogen te houden, is dat voor bevolkingszorg, nazorg en herstelzorg geldt dat de inzet in de praktijk vooral wordt aangevlogen als een inspanningsverplichting en niet als een resultaatverplichting. De vraag wat een verantwoorde ondergrens is, kent op voorhand geen duidelijk antwoord (zie Dückers, M. & Geense, W. (2025). Bevolkingszorg. Basisboek crisisbeheersing. Boom). Zodra de partners aan tafel zitten om hun eigen rol in relatie tot de ander te doordenken, kan het daarom geen kwaad om meteen preciezer vast te stellen wat het streefniveau en de ondergrens van de inzet moet zijn.

Dat gaat ook op voor de vraag hoe we maatschappelijke initiatieven en burgerhulp structureel kunnen inbedden in de nafase, en welke vorm van coördinatie en ‘kwaliteitsbewaking’ minimaal nodig is. Zal het vanzelf gaan? Dat valt te betwijfelen. De opgave voorbij de vlam van de acute fase is complex en overstijgt organisaties, specialismen, domeinen, tijdsfasen en, niet onwaarschijnlijk, ook gebiedsgrenzen.

De olifant in de kamer

Weinigen zullen de relevantie van de opgave ontkennen. Toch zijn er redenen waarom het steeds onvoldoende lukt om binnen de crisisbeheersing aandacht te creëren voor het vraagstuk van de nafase. Enkele verklaringen hiervoor:

• De acute fase gaat gepaard met blikvernauwing, met focus op de primaire dreiging.
• Urgentie voor de nafase wordt pas gevoeld als het te laat is, zodra problemen ontstaan.
• Verantwoordelijkheden/eigenaarschap verdeeld over meerdere partijen maakt dat niemand echt verantwoordelijk/eigenaar is.
• Investeringen zijn afhankelijkheid van (tijdelijke) financiering uit verschillende bronnen.
• Bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen zijn complex en liggen soms gevoelig.

Daarmee is de olifant in de kamer benoemd. Op het eerste gezicht als een probleem, maar indien goed ingezet draagt een olifant bij aan ecosystemen door bossen te vertrappen en waterpoelen te creëren. Dat is precies wat het landschap van bevolkingszorg, nazorg en herstelzorg in de nafase nodig heeft. Het is een voorwaarde om de maatschappelijke weerbaarheidsopdracht te completeren.

Michel Dückers
Bijzonder hoogleraar Crises, Veiligheid & GezondheidRijksuniversiteit Groningen, ARQ, NIPV, Nivel & RIVM