Unieke scenario’s met vergelijkbare patronen

Samenvatting

De aard van incidenten in Nederland verandert. Door klimaatverandering, technische en maatschappelijke ontwikkelingen en internationale spanning neemt de kans toe dat incidenten complexer, grootschaliger en langduriger van aard worden. Deze ontwikkelingen leggen structurele druk op de brandweerorganisatie. De Inspectie Justitie en Veiligheid concludeerde in 2025 dat de gezamenlijke slagkracht van de brandweer tekortschiet, onder andere door regionale verschillen, versnippering en het ontbreken van eenduidige landelijke afspraken.

Tegen deze achtergrond heeft het ministerie van Justitie en Veiligheid het NIPV gevraagd om inzicht te bieden in de benodigde gezamenlijke slagkracht. Dit rapport levert bouwstenen voor een landelijk referentiekader, op basis van een analyse van nationale en internationale literatuur en historische incidenten binnen vier scenario’s: rivieroverstromingen, gelijktijdige natuurbranden, grootschalige chemische incidenten en instortingen.

Kerninzicht: geen unieke incidenten, maar herkenbare patronen

De analyse van ruim zestig historische incidenten laat zien dat de druk op de brandweer bij grootschalige incidenten meestal niet ontstaat door unieke situaties. Hoewel incidenten op het eerste gezicht verschillen, keren steeds dezelfde omstandigheden terug met betrekking tot de brandweerinzet. Deze omstandigheden treden vaak gelijktijdig op en versterken elkaar, waardoor de complexiteit van het optreden toeneemt en samenwerking tussen regio’s noodzakelijk wordt.

Deze terugkerende omstandigheden (scenariopatronen) leggen structurele druk op het vermogen van de brandweer om tijdig en effectief op te treden. Dit vermogen duiden we als slagkracht: het geheel aan personele, materiële, organisatorische en operationele vermogens waarover een veiligheidsregio beschikt om te handelen bij zowel dagelijkse incidenten als grootschalige en specialistische situaties.

De analyse laat zien dat elk scenariopatroon samenhangt met een slagkrachtpatroon: de specifieke manier waarop de slagkracht onder druk komt te staan en wat dit vraagt van de organisatie. Het gaat om de volgende samenhangende patronen:

1. Langdurige onzekerheid & snelle escalatie
   bemoeilijken de besluitvorming en vragen om het vermogen om met informatie-onzekerheid om te gaan en te improviseren.
2. Ruimtelijk gespreide gelijktijdigheid en/of cascade-effecten
   vragen om samenhangende sturing, voortdurende afstemming en keuzes in inzetverdeling.
3. Schaarse specialistische capaciteit (en groeiende hulpvraag)
   maken scherpe prioritering en doelgerichte inzet noodzakelijk en vragen om opschaling en interregionale samenwerking.
4. Complexe & veiligheidskritische werkomgeving
   beperken de inzetmogelijkheden en vragen om informatie, discipline en afstemming met partners.
5. Grensoverschrijdende/gezamenlijke inzet
   is noodzakelijk en vraagt om gecoördineerde opschaling, waarbij afstemming en informatie-uitwisseling belangrijker zijn dan het toevoegen van extra personeel.
6. Massale blootstelling & maatschappelijke impact
   versterken de inzetdynamiek en vragen adaptief vermogen, improvisatie en het vermogen om onder hoge maatschappelijke en operationele druk te handelen.
7. Ketenafhankelijke & netwerkgestuurde inzet
   maken dat het optreden mede afhankelijk is van lokale inbedding, samenwerking en informatie-uitwisseling.
8. Bestuurlijke complexiteit & maatschappelijke druk
   beïnvloeden de prioritering van brandweertaken en de besluitvorming.
9. Technologische afhankelijkheid & systeemuitval
   belemmeren het operationeel optreden en maken redundantie en improvisatievermogen noodzakelijk.
10. Langdurige inzet & systeemvermoeidheid
    leiden tot oplopende mentale, fysieke en organisatorische belasting en beperken het uithoudingsvermogen van sleutelfunctionarissen en ander brandweerpersoneel.

Slagkracht als samenhangend systeem

Om de samenhang in deze patronen inzichtelijk te maken, is een slagkrachtmodel ontwikkeld, dat het belangrijkste resultaat van de voor dit onderzoek uitgevoerde literatuurstudie vormt. In dit model wordt slagkracht benaderd als een samenhangend systeem van zeven dimensies: capaciteit, paraatheid, informatievoorziening, opschaling, leiding & coördinatie, ketenafhankelijkheid en uithoudingsvermogen.

Binnen dit model worden twee complementaire vermogens onderscheiden:

• Flitskracht: Het vermogen om snel en adaptief op te treden in de eerste fase van een incident. Het verwijst naar de kracht om onder hoge onzekerheid snel te verkennen, informatie te verzamelen en te duiden, eerste besluiten te nemen en het optreden te organiseren en uit te voeren.
• Duurkracht: Het vermogen om de inzet te organiseren, uit te voeren, op te schalen en vol te houden wanneer een incident langer duurt of complexer wordt. Het verwijst naar het vermogen om inzet over tijd en in samenhang met partners te organiseren en beheersbaar te houden.

Effectief optreden vraagt om een balans tussen beide: voldoende snelheid en flexibiliteit in de beginfase, en een tijdige overgang naar een georganiseerde en langdurig vol te houden inzet.

Slagkracht is daarbij dynamisch en manifesteert zich verschillend per fase van het incident: de dreigingsfase, de acute fase en de nafase. In de dreigingsfase zijn informatievoorziening, opschaling en leiding & coördinatie bepalend voor het verdere verloop, waarbij vertraging en terughoudendheid leiden tot een zwaardere belasting in latere fasen. In de acute fase verschuift het zwaartepunt van snel en adaptief optreden (flitskracht) naar het organiseren en volhouden van inzet (duurkracht). In de nafase blijkt het beheerst afschalen complex door verschillen in risico-inschatting, prioriteiten en betrokken partijen. De kwaliteit van het optreden in de vroege fasen is daarbij van invloed op de beheersbaarheid in latere fasen.

Implicatie

De opgave ligt niet alleen in méér capaciteit, maar ook om een andere manier van denken en handelen. Naast het versterken van de bestaande capaciteit (de kleine incidenten klein houden) gaat het ook om het anders organiseren van deze capaciteit in een stelsel van gezamenlijke slagkracht.

De focus verschuift van het voorbereiden op specifieke scenario’s naar het versterken van het handelen onder terugkerende complexe omstandigheden. Dit vraagt om versterking van de duurkracht, zodat samenwerking en bijstand minder afhankelijk worden van beschikbaarheid en ad-hoc afstemming, en meer vooraf en systematisch worden georganiseerd.

Bouwstenen voor een landelijk referentiekader

Op basis van de analyse zijn ontwerpprincipes geformuleerd die bouwstenen vormen voor een toekomstig landelijk referentiekader voor gezamenlijke slagkracht. De kern daarvan is:

• Inzetcapaciteit die modulair en combineerbaar is en is ingericht op gelijktijdigheid
• Collectieve paraatheid, gebaseerd op onzekerheid en gedeeld risicobewustzijn
• Informatievoorziening gericht op gezamenlijke duiding en besluitvorming
• Opschaling als een voorspelbaar en doorlopend proces
• Meerschalige en robuuste leiding en coördinatie
• Structureel georganiseerde samenwerking met ketenpartners
• Uithoudingsvermogen als leidend ontwerpprincipe.

Het referentiekader geeft daarmee richting aan de versterking van duurkracht, namelijk aan de wijze waarop opschaling wordt ingericht, op basis van welke signalen of ontwikkelingen dit plaatsvindt, en hoe capaciteit, prioritering, afstemming met ketenpartners en langdurige inzet over regio’s en organisaties worden georganiseerd en gecoördineerd.

Conclusie

De gezamenlijke slagkracht ontstaat niet vanzelf uit de optelsom van regionale capaciteit, maar vraagt om een expliciet ingericht en landelijk afgestemd systeem. De bouwstenen voor het referentiekader bieden hiervoor de basis, zodat gelijktijdigheid, schaarste en langdurige inzet over regiogrenzen heen georganiseerd kunnen worden. Daarbij is het essentieel om flitskracht te behouden én duurkracht te versterken.